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桂华:论地权制度安排与土地集体所有制实现(1)

时间:2017-09-26 08:42:51 来源: 作者: []

  一、问题的提出
  农地制度的核心是进行土地生产资料配置,所有制与农业经营方式是决定我国地权制度安排的两个基本前提。与私有制下土地作为纯粹财产对象不同,我国农地不仅是最基本的农业生产要素,而且承担十分重要的社会功能[①]。土地集不同属性于一体的特性造成地权配置需要满足多重制度要求。例如,在我国农地制度改革过程中,一直存在追求经济效益最大化与追求社会效益最大化方面的分歧[②]。与土地多重属性对应的是农民具有不同身份内涵,农民不仅是农业生产经营主体,而且还作为集体成员具有社会身份属性。以公有制为起点的土地制度实践,在地权配置过程中存在保障农民的身份性权利与保护其生产经营权利的张力,弥合地权配置中公共原则与私人原则之间的冲突,是设置我国农地制度的难点。
  实施家庭联产承包责任制以后,我国逐步形成以承包经营为核心的农村土地制度,产生“所有权归集体,使用权归农民”[③]这一基本地权结构。当前农村人口和劳动力大规模流向城市,农业经营方式发生巨变,农民发生群体分化,这催生土地制度再次调整。针对此,中央确定了坚持所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分置”改革方案,尝试对土地产权进一步分割,并将农民的社会性身份与经营性角色区分,实施权利分别保护。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将“三权分置”定位为“继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”,并要求加快农村土地承包法等相关法律的修订完善工作。《农村土地承包法》已于2015年被列入全国人大常委会的当年立法计划,修法工作正在进行中[④]。值我国农地制度此轮重大变革之际,亟待加强与之相关的理论研究。
  本文从土地公有制出发,分析我国农地制度的基本属性及其当前面临的主要矛盾,探讨“三权分置”这一改革方案的可行性。在讨论过程中,文中引入国有农场的土地制度安排和实践,将其与普通农村的地权配置方式进行对比分析,为制度设计提供参照。最后,文章再就《农村土地承包法》修订提出政策建议。

 

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