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桂华:论地权制度安排与土地集体所有制实现(4)

时间:2017-10-13 08:55:34 来源: 作者: []

  三、地权配置的两种制度选择及其成效比较
  回顾我国农地制度的演变过程来看,20世纪八九十年代的政策设计者具有较多的实践经验,其后,法学家和经济学家在推动土地制度改革上发挥关键作用。部分缺乏对农村基本情况了解的学者更乐于追求理论逻辑的完整性。依照抽象理念进行农地制度改革,改革走的越远,偏离实践也可能越远。为避免陷入理念之争,本文在讨论中引入国有农场地权配置做法,将其作为讨论农村土地制度改革的参照。
  (一)趋向私化的农村地权制度演变及其当前困境
  1978年—1984年,我国农业实现42.23%的产出增长,早期的研究将制度变革解释为引发此轮增长的关键因素[21]。尽管之后的研究发现制度之外的其他因素对当时的农业增长起到更大作用,但是之前形成“制度决定论”已经广泛传播,甚至演变成为 “一分就灵”、“一改就灵”的社会共识,进而深刻地影响我国农地制度改革[22]。这首先表现为对个体农户土地承包经营权排他性的持续追求上。实施土地承包经营之初,政策制定者注意到稳定地权对农业生产经营的影响,如1982年,中央一号文件提出:“社员承包的土地应尽可能连片,并保持稳定。这样才能充分调动社员的积极性,提高土地利用率”。1984年,中央一号文件提出“土地承包期一般应在15年以上”。尽管如此,直到20世纪90年代中期之前,中央政策一直是在相对稳定的意义上强调地权排他性。比如,当时各地实践的“大调整、小稳定”、“两田制”等做法,在保持土地承包关系总体稳定与人口变动下地权适当调整之间做到平衡,地权配置兼顾社会公平与生产经营权利保护。
  以第二轮土地承包为界,农村土地承包经营制度发生巨大变化,全国一刀切地实施“生不增、死不减”政策,剥夺农民自发调整土地的权利,并将承包期延长为30年。这些做法都是在强化和稳定承包关系的目标下提出的。近年来,保持地权稳定的政策思路进一步强化,包括提出十七届三中全会决议提出承包期限变成“长久不变”、2013年中央一号文件要求五年完成土地承包经营权确权登记颁证等。第二轮土地承包之前,强调土地承包关系相对稳定的目的是,保护农民自主经营权,防止集体随意干预农民生产,提高农民投资积极性,目标是提高农业经营效率。第二轮土地承包之后,强化土地承包经营权逐步脱离农业生产经营的最初目标,土地承包经营权本身变成政策目标,相关制度改革指向保护“财产权”,致使农地制度从经营制度向财产制度异化[23]。
  在农村实践中,所谓“财产权”是指,脱离农业生产的承包户通过流转土地获得地租收益的权利。以保护生产经营和提高农业经营效率为初衷的土地承包经营制度,最终走向了保护部分农民当“地主”收取租金的权利,我国农地制度发生巨大的逻辑变异。这一制度异化的关键是,个体农户的地权排他性从相对走向绝对。何种程度的地权稳定以及多长的承包期限有利于促进农业生产,是一个需要到现实中去验证的实证问题。比如农业生产中化肥普遍替代绿肥,极大地降低承包期限对培肥地力的影响。30多年以来,外部经济环境、农业生产技术、农业公共品投入方式等已经发生翻天覆地变化,但是农地制度改革还建立在20世纪80年代初期形成的“产权清晰就意味着最优效率”[24]的抽象理论基础上。实际上,越来越多的实证研究表明,在细碎插花的土地格局上建立绝对排他性地权,会极大地增加公共品供给难度,进而损害农业生产效率[25] 。
  农村土地制度改革片面地强化农民个体私人权利,致使地权趋于绝对排他性,最终带来三个方面的负面后果。一是统分结合双层经营体制丧失土地制度基础,农业生产基本退回一家一户的状态,小规模的家庭分散经营方式,在农业公共品供给、对接市场、承接社会化服务等方面都存在极大弊端。二是部分未承包土地的农民依然存在承包预期,各地农村普遍存在“去世的人占有活着人的土地”的情况,造成土地分配不公平并影响社会稳定。三是随着城镇化加速推进和人地分离趋势加剧,原土地承包者不从事农业生产的现象将日趋普遍化,大量脱离农业生产的人继续占有土地权利,会降低土地利用效率。经历30多年以来的脱离实际的改革,我国农村土地制度从兼顾公平效率走向既不公平又无效率的结果。

 

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