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桂华:论地权制度安排与土地集体所有制实现(6)

时间:2017-11-01 08:56:05 来源: 作者: []

  (3)禁止土地转包。20世纪80年代以来,农村土地的转包出租政策逐步放宽,目前农户自主流转土地已经成为土地承包经营权的基本权能。国有农场则一直禁止土地转包,很多农场在合同中作出约定,职工私自转包土地属于违约行为,农场有权解除合同。土地转包通常会产生租金溢价,这会诱导每个人通过争夺地权来获益。禁止土地转包可以避免不种地的人单纯为“占有”地权而租赁承包土地的情况。农场向职工配置地权的初衷是提高农业经营效率,既然一部分职工不再从事农业生产活动,就需要将土地退还给农场,由农场统一管理并再配置。禁止土地转包,一方面避免争夺地利的矛盾,另一方面,坚持农场在地权配置中的主体地位,提高资源配置效率。
  (三)基于比较的制度启示
  对比来看,国有农场的地权配置较农村更加合理有效。农场的制度优势包括以下三个方面。
  (1)国有农场的土地制度成功化解地权配置难题。在农场的地权配置中,通过“两田制”、土地有偿租赁等办法,将职工身份与经营者角色分开。职工可以参加“经营田”租赁,此时仅仅是一个农业生产经营者,他们也可以放弃土地租赁,但是这并不损害其参与农场地利分配的权利,并且还保留其未来获得土地生产资料的租赁预期。当前农村土地制度存在的根本问题是,一次性配置到户且保持承包关系“长久不变”的政策,激发农民争夺地权。对于那些脱离农业的农民而言,土地承包经营权所包含的经营功能不能得到充分发挥,造成土地低效利用,同时土地承包经营权变成一种收取租金和占有补贴的不劳而获特权,损害其他未承包土地的农民的权益。
  (2)国有农场地权配置方式构成双层经营体制的基础。针对小规模家庭分散经营的不足,我国逐步发展出统分结合双层经营体制,尝试在“一家一户办不好和不好办”的公共生产环节发挥农村集体经济组织的作用。遗憾的是,农村土地制度改革一直是在削弱集体权利,致使农村集体经济组织很难发挥统筹功能,双层经营体制在农村实践中落为虚名。国有农场的农业生产方式与农村形成鲜明对比,前者的统筹经营优势十分明显。例如,黑龙江垦区的各个农场在耕地轮作与地号设计、作物种植与作物品种布局、施肥标准与农药使用、农业标准化管理和机械作业等方面发展出“六统一”经营管理模式,极大地降低生产成本、增加土地产出率和提高粮食品质。农场在职工家庭经营基础上实施“大农场套小农场”双层经营模式,在产前、产中和产后以及农业基础设施建设等公共环节,发挥大农场的统筹功能,适应当前农业生产机械化和公共服务社会化的发展趋势。农场能够做实双层经营体制,关键在于职工的土地经营权利不具有绝对排他性,通常双方在租赁承包合同中约定职工必须遵守农场统一管理和技术要求。农村的问题在于,已经明确为用益物权的农村土地承包经营权具有对抗集体经济组织的绝对排他性,集体既无权利也无动力落实统筹经营功能。
  (3)地权的排他性和稳定性是一个相对概念。国有农场土地承包期较短,职工的土地权利受到一定限制,并且在某些公共生产经营环节上还需要服从农场的统筹安排,但这并不意味着农业经营效率低下。以土地产出率为例,2015年全国粮食作物亩产356公斤,同年农垦的粮食作物亩产达到479公斤,农垦体系的土地单产比全国高出34.6%,充分显示农场的经营优势[27]。农场的情况表明,相对稳定的地权即可满足农业生产经营需求。

 

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