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刘强:农村妇女土地承包经营权:问题与对策(1)

时间:2017-11-16 09:18:32 来源: 作者: []

    人们常把大地喻作母亲,然而作为女性,农村无数母亲与土地的关系总是笼罩着一层若隐若现的阴云,农村妇女因为婚嫁的原因而失去承包地和相关的集体福利,出现“半边天”没有“一寸地”的情况(赵玲,2014)。本文分析农村妇女土地承包经营权问题的主要表现与形成原因,并提出有关政策建议。
    一、农村妇女土地承包经营权问题的主要表现
    (一)农村妇女土地承包经营权问题呈现明显阶段性。我国农村推行家庭联产承包责任制后,公平问题一直是农村土地政策的重要考虑内容。“农嫁女”土地权益问题自实行家庭承包制后逐步出现,呈现出明显的阶段性特点。
    一轮承包期间问题较为少见。承包到户之初,农村土地一般实行“按人分地,按户承包”模式,即按“人人有份”核算承包面积,以“农户家庭”作为承包单位。之后,在一轮承包期间,为解决妇女婚嫁、生老病死等家庭人口变化带来的土地问题,一般实行周期性的土地调整办法。土地调整一般是3-5年进行一次,有的地方调整较为频繁,甚至年年调地。妇女婚后到丈夫家生活,她在娘家的土地被收回,在婆家村待土地调整时就可以分到土地。在这样的制度安排下,村庄内部土地按人均分,农户家庭的土地分配维持着公平。一轮承包期间,由于根据人口变化分配土地,所以婚姻迁移并没有对妇女的土地分配产生不利影响;但是,从承包权的安全性和农业生产效率的角度考虑,短期承包的做法引起了很大争议,为了鼓励使土地质量提高和农业产出增加,延长土地承包期限的政策逐步得到推广(丹尼斯?海尔,2009)。
    二轮承包期间问题逐步突显。实行土地第二轮承包后,情况变得复杂起来。中发[1993]11号文件提出,“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”,“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”;国发[1995]7号文件要求,“对于确因人口增加较多,集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户,尽量通过‘动账不动地’的办法解决”;中办发[1997]16号要求,“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定”,“严格控制和管理‘机动地’”;1998年修订的《土地管理法》规定,“土地承包经营期限为三十年”,“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”;2002年出台的《农村土地承包法》则规定,“承包期内,发包方不得收回承包地”,“发包方不得调整承包地”。可见,中央政策法规对于土地调整逐步实施了严格限制,从而减少了村组根据人口变化调整土地的机会。这样,当一个家庭有新增人口,如娶入媳妇时,获得土地的可能性降低了;同时,嫁出女儿的家庭也不会减少土地。《农村土地承包法》强调,出嫁妇女在新的居住地没有分配土地之前,原居住地不能收回其土地。这样的规定,从理论上说妇女的土地权利没有发生损失;但是,由于妇女所居住生活的家庭、地点发生了变化,想实现其土地权益是有难度的。对于嫁到外地而离开原居住地的妇女来说,继续耕种保留在娘家的土地就不方便;而对于嫁在同一个村庄的妇女,社会习俗和观念并不支持妇女回娘家主张自己的权利。比如,黑龙江省对350个农村妇女的调查显示,有58.4%的妇女户口在娘家,其土地被娘家父母和兄弟耕种的占50.6%,种粮补贴、粮食收益均被娘家人无偿占有(全国妇联权益部,2013)。随着土地承包期的延长,土地调整次数减少,妇女获得土地和实际使用面临越来越不利的处境(丹尼斯?海尔,2009)。

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